地方政府融资平台公司如何平稳度过融资艰难时刻

作者:北清纵横专家组
文章附图

近年来,国家针对地方政府融资平台公司规范化融资出台了一系列相当严厉的政策,使地方政府融资平台公司普遍遭遇融资困境。为适应融资政策的调整和金融环境的变化,地方政府融资平台公司如何提升融资能力已迫在眉睫,或者说有无能力获得融资补给是解决当下生存的关键。

一.当前面临的融资困难

在不断约束地方政府平台投融资行为、构建规范地方政府平台融资渠道的趋势背景下,对面临盈利能力弱和现金流不足的双重挑战的地方政府融资平台公司来说,普遍存在以下三大融资难点。

1. 债务风险居高不下

地方政府融资平台在前期债务快速扩张的同时并未培育与其负债水平相适应的资产经营能力与盈利能力,在发展过程中形成了大量的隐性债务,积累了较大的隐性债务风险,且债务偿还以“借新还旧”为主。

2. 融资渠道大幅受限

当前受紧缩政策影响,平台公司被要求压降常用的信托贷款、融资租赁等非标产品规模。

而在标准化融资方面,银保机构为响应15号文要求,不对隐债主体新增流贷,逐步压减流贷规模,甚至全面暂停平台公司贷款申报业务。

3. 信用评级缺乏优势

相当一部分平台公司,因承担大量政府代建任务,正面临土地资产减少,大部分土地已抵押至银行的困境,导致无法进行反担保从而不满足增信要求。信用评级较低的平台公司,难以得到资本市场认可,融资难度大。

二.关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见(国办发[2023]35号文)

2021年以来,中央政府要求各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。随即形成银保监[2021]15号文“治理隐债”,并要求地方政府在5年至10年内化解隐性债务。期间地方政府融资平台所承受的债务压力在2023年上半年集中体现,特别是一些资质较弱、层级较低的城投平台(尤以区县级平台最为明显),2023 年下半年,全国开启新一轮地方债务化解工作,并形成《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办发[2023]35号文),旨在提高金融机构在化债中的参与度。

1. “35号文”化债思路

根据职能定位和对债务风险的影响程度,对地方国企进行重分类,并针对不同类别的地方国企举债融资,对资金用途实施差异化的限制政策。

2. “35号文”关键内容

第一项内容,是融资平台的三分类,即分为地方政府融资平台,按照地方政府平台管理的国有企业(针对新设平台)和普通国有企业。

第二项内容是三类主体的差异化融资政策:

债券融资方面,第一类融资平台只能本金借新还旧;第二类参照融资平台管理的国企,12个高风险省份只能借新还旧,其他省份省级政府出具同意文件后可以新增融资;第三类普通国企自主融资自负偿还责任。

对国有银行置换债券要求贷款期限不得超过10年,调整后的贷款利率不得低于(同期限)国债利率,调整后的还款方式应做到每年还本比例至少达到10%。

3. 平台三分类逻辑

平台三分类可以追溯到城投债务三分类,在“国发〔2010〕19号”文中,将城投债务分为三类,分别为“因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务”,“因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务”,和“因承担非公益性项目建设举借的债务”。

平台公司未来的转型及分类依据,应当是基于城投的功能定位,形成平台的企业资产和收入模式,经营所需的资产类型决定了融资用途,收入模式决定了还款来源和融资机构类型,所以,地方政府融资平台公司的分类,应当是以功能为主要标准

三.三类平台融资逻辑

1. 以纯公益性项目为主业的平台

“国发〔2010〕19号”中,“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目;以该类项目为主业的国有企业,没有市场化盈利能力,收益来自政府的财政支付,包括一般公共预算资金、政府性基金预算和预算外收入等财政性资金。

纯公益性项目,形成公益性资产,服务于社会公共利益,公益性资产既不能作为平台的资本金,也没有市场化收益,形成不了企业会计准则意义的资产,也就无法成为获取市场化融资的存量资产(例如代偿能力),无法带来市场化融资所需的还款来源,所以,不适合也不能获取市场或融资,需由政府进行投资

公益性资产包括:公立学校、公立医院、公共文化设施、公园、公共广场、机关事业单位办公楼、市政道路、非收费桥梁、非经营性水利设施、非收费管网设施等基础设施、义务教育、基础科研和公共卫生项目。

纯公益性项目,应为政府直接投资项目,资金来源包括财政资金、政府债券,以及合规金融机构融资。

2. 以有收益的公益性项目为主业的平台

类平台业务可以分为两类,一是以收费公路、收费管廊等为主业的收费型基础设施建设经营业务,一类是混合功能国企集团的有收益的公益性板块,如产业园区运营和供排水等。

专项债可作为资本金的的13个领域,均属于有收益的公益性项目,包括铁路、收费公路、干线和东部地区支线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设备、水利、城镇污水垃圾收集处理、供排水、城乡电网、国家级产业园区基础设施、煤炭储备设施、新能源电网。

其他包括兼具有收益的公益性项目和经营性项目的国企集团和业务领域等。

类平台项目所需资金,可根据项目建设和运营需要,在满足财政资金预算安排和市场化收益可涵盖金融机构本息的条件下,融资方式包括项目贷款,其他固定资产贷款,流贷,流贷性质的其他融资,以及社会资本。

金融机构融资,依然是在财政资金有预算以及跨期预算、符合一般监管文件和特定项目文件(如银行参与政府还贷公路、EOD、城市更新和PPP项目等)要求,以及市场化融资和合规财政资金可以涵盖金融机构本息条件下开展。

除了发债,融资租赁等非标融资,以及银行流贷和项目贷款,固定资产贷款(不构成项目贷款的固定资产用途)也是银行资产业务主要来源。

3. 商业化国企

35号文中的普通国有企业,以及中央和地方城投改革中的商业化国企,未来都是要自负盈亏、自担风险的。

在山东省2020年关于城投改革的文件中,提及对具有相关专业资质、市场竞争力较强的融资平台,支持其转型为商业类国有企业。但是必须要有较强的市场竞争力,重点在于往什么方向转型。例如拥有某一业务领域的专业资质,特许经营权并,或者基于公益性项目产生的特定专营优势,具体可有下面几个业务方向。

真正商业化国企的融资,就要进行合规、风险和收益的权衡,在此基础上还要认真梳理下“335指标”核算逻辑。

四.“335指标”核算逻辑

1. “335指标”

335指标指产业类主体应当满足如下指标:

非经营性资产(城建类资产)占总资产比重不超过30%;

非经营性收入(城建类收入)占总收入比重不超过30%;

财政补贴占净利润比重不超过50%。

地方政府融资平台公司只有尽可能按照“335”指标的要求去推动市场化转型,才能有申报成功产业类主体并突破新增融资可能。

2. 如何实现总资产中城投类占比低于30%”?

第一种途径是划入更多的经营性资产以实现对城投类资产占比的压降。

另一种途径是借助“一切资源可以变资产”的理念,及时借助外脑,转变思路,不仅要将持有的各类资源巧妙整改、充分利用,还要积极探索和创设更多新型资源,并将其转变成为可用的经营性资产,向平台公司注资。

3. 如何实现“总收入中城投类占比低于30%”?

首先可在规模上继续做大并帮助平台公司进一步压降城建类收入占比;其次还可新增或扩大以下几类经营性收入来实现相关指标的压降;再者可以通过收购上市公司股权、划入产业类企业股权、整合类金融机构股权等方式来进一步丰富经营性收入类型、扩大经营性收入规模。


4. 如何实现“财政补贴占净利润比重不得超过50%”?

主要通过做大毛利润规模、提升投资收益或公允价值变动收益、将政府补贴现金流转变为业务收入等方法去压降财政补贴占净利润的比重。

五.结语

在融资监管日益趋紧的今天,国资平台公司融资困难重重。在当前经济形势和不断变化的政策下,地方政府融资平台公司既要紧跟要求选择适合的融资方式,更要清楚,唯有针对自身短板进行优化从而提升信用评级,以企业内部的科学发展来降低负债风险,才能从根本上提升企业的融资能力。未来国企融资之路将通过债券市场、混合所有制改革、多元化融资策略、财务管理体系建设以及政策支持和监管等多方面努力,以实现高质量发展和提升核心竞争力。


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